PL: 1332/2003 – Guardas Municipais do Brasil


Projeto de Lei Nº de 2003
( Do Sr. Arnaldo Faria de Sá )
Dispõe sobre as atribuições e competências comuns das Guardas Municipais do Brasil, Regulamenta e disciplina a Constituição, atuação e manutenção das Guardas Civis Municipais como Órgãos de Segurança Pública em todo oTerritório Nacional e dá outras providências.
O CONGRESSO NACIONAL DECRETA:

Art. 1º – Às Guardas Civis, corporações uniformizadas e armadas sendo seus
integrantes servidores policiais no âmbito do território municipal onde servem, e agentes da
Autoridade Policial para todos os efeitos legais, compete:
I – prevenir, proibir, inibir e restringir ações nefastas de pessoas que atentem
contra os bens, serviços e instalações municipais;
II – educar, orientar, fiscalizar, controlar e policiar o trânsito nas vias e
logradouros municipais, visando a segurança e a fluidez no tráfego;
III – vigiar e proteger o patrimônio ecológico, cultural, arquitetônico e
ambiental do Município, adotando medidas educativas e preventivas;
IV – exercer o poder de polícia com o objetivo de proteger a tranqüilidade e
segurança dos cidadãos;
V – colaborar, com os órgãos estaduais para o desenvolvimento e o
provimento da Segurança Pública no Município, visando cessar atividades que violarem as
normas de saúde, higiene, segurança, funcionalidade, moralidade e quaisquer outros de
interesse do Município;
VI – Participar das atividades de Defesa Civil.
Parágrafo Único – Para efeito do disposto nos incisos II, V e VI, as Guardas
Civis poderão receber cooperação técnico-financeira do Estado e da União, através da
celebração de Convênios entre as respectivas Prefeituras do município e órgãos competentes
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do Poder Público Estadual e/ou Federal, objetivando atendimento pleno das necessidades
municipais.
Art. 2º – As Guardas Civis desempenharão missões eminentemente
preventivas, zelando pelo respeito à Constituição, às leis e a proteção do patrimônio público
municipal.
Art. 3º – As Guardas Civis deverão possuir caráter essencialmente civil,
porém, quando em serviço, seus integrantes estão autorizados a portar armas e uniformizados,
sendo estas de caráter social, e, voltadas para a segurança e apoio aos cidadãos, devendo desde
sua formação estar comprometidas com a evolução social da comunidade, observando os
princípios de respeito aos direitos humanos devendo ainda, ser empregadas para garantir os
direitos individuais e coletivos além de assegurar o exercício da cidadania e proteção das
liberdades públicas.
Art. 4º – Aos municípios compete, concorrentemente com o Estado, zelar
pela segurança pública nos limites de seus Territórios.
Art. 5º – As Guardas Civis são subordinadas aos respectivos Prefeitos
Municipais.
Art. 6º – As Guardas Civis colaborarão com as autoridades que estejam
atuando nos municípios, especialmente no que tange à proteção do meio ambiente,
ecologicamente equilibrado, e ao bem-estar da criança e do adolescente, quando solicitadas.
Art. 7º – Sendo solicitados para o atendimento de ocorrências emergenciais,
ou deparando-se com elas, os Guardas Civis deverão dar atendimento imediato.
§ 1º Caso o fato caracterize infração penal, os Guardas Civis encaminharão
os envolvidos, diretamente, à autoridade policial competente.
§ 2º As Guardas Civis atuarão em harmonia com os organismos policiais no
município.
Art. 8º – As Guardas Civis poderão integrar as atividades policiais de
envergadura realizadas no Município, quando planejadas conjuntamente.
Parágrafo único – Na realização dessas atividades, as Guardas Civis
manterão as chefias de suas frações, com a finalidade precípua de harmonizar e transmitir
ordens pertinentes à consecução dos objetivos comuns.
Art. 9º – Respeitadas a autonomia e as peculiaridades de cada uma das
organizações, com atuação no município, poderão os responsáveis trocar informações sobre os
campos de atuação de seus comandos.
Art. 10 – As Guardas Civis serão regidas por regimentos próprios que
regularão seu funcionamento.
Art. 11 – Será garantido às prefeituras municipais pela Agência Nacional de
Telecomunicações – ANATEL a linha telefônica de número 1532, sem custos de manutenção e
instalação das linhas, as quais servirão aos municípios que tenham ou venham a criar a Guarda
Civil, além de uma faixa exclusiva de freqüência de rádio.
Art. 12 – Os Guardas Civis estão autorizados ao porte legal de arma de
defesa pessoal, cujo alvará será isento de taxa de fiscalização do Estado.
Parágrafo Único – A autorização para porte legal de arma prevista no caput é
por tempo indeterminado, enquanto o Guarda Civil se encontrar no serviço ativo da
corporação a que pertença e não sofra restrição de uso de arma de fogo, por motivo de saúde,
de sentença judicial ou de decisão motivada da direção da respectiva Guarda, respeitadas os
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critérios e as normas técnicas de treinamento estabelecido pela Lei n.º 9.437, de 23 de
setembro de 1997.
Art. 13 – As atividades das Guardas Civis poderão estar sujeitas ao
acompanhamento externo, através dos Conselhos Municipais de Segurança, regulamentados
pela Lei Orgânica do Município e com participação majoritária de organizações da sociedade
civil.
Art. 14 – Fica assegurado aos Guardas Civis, sejam estes recolhidos em cela
especial isolados dos demais presos, a fim de garantir a segurança dos mesmos, quando
sujeitos a prisão antes de condenação definitiva.
Art. 15 – O Ministério do Exército através de Portaria, regulamentará a
compra e registro das armas e munições para os integrantes das Guardas Civis de acordo com
a legislação vigente.
Art. 16 – Os órgãos policiais Estaduais e Federais, quando solicitados pelos
Comandos das Guardas Civis, poderão, em conjunto com as Prefeituras Municipais
interessadas, desenvolver ciclos de debates, treinamento em conjunto, visando o
aprimoramento profissional e operacional do serviço de segurança a ser realizado pelas
Guardas Civis.
Art. 17 – Os Guardas Civis serão credenciados pelo Conselho Federal das
Guardas Municipais, ou pelos Conselhos Regionais, devendo constar do credenciamento à
identificação da Guarda Municipal, a qualificação e graduação do Guarda Civil e a autorização
para o porte de arma.
Parágrafo Único – O credenciamento de que trata este artigo será por tempo
indeterminado, cuja validade se estenderá pelo tempo em que pertencer ao efetivo de sua
corporação, mesmo que inativo, concedido gratuitamente e legalmente reconhecido em todo o
território nacional como documento funcional e pessoal.
Art. 18 – O funcionamento e emprego das Guardas Civis dar-se-á após
registro no Conselho Federal das Guardas Civis, por tempo indeterminado nos termos da lei
municipal.
Art. 19 – Para a efetivação do disposto nesta lei, fica criado no âmbito do
Ministério da Justiça, o Conselho Federal das Guardas Civis, órgão supremo de orientação,
registro e acompanhamento das Guardas Civis, observando as seguintes diretrizes:
I – Só poderá ser designada GUARDA CIVIL ou GUARDA CIVIL
MUNICIPAL, a corporação que obtiver seu registro no CONSELHO FEDERAL DAS
GUARDAS CIVIS. Como forma de controle e acompanhamento de atividades, caberá ao
Conselho estabelecer diretrizes, padrões, normas e procedimentos pertinentes a ingresso,
carreira, formação básica e emprego operacional das Guardas Civis, respeitadas sempre a
autonomia e peculiaridades de cada município;
II – O Conselho terá também, caráter consultivo, indicativo e de
acompanhamento junto à direção das Guardas Civis, em consonância com as políticas
municipais de segurança, visando ao atendimento da demanda social por Segurança Pública no
município, em colaboração com órgãos policiais estaduais, de forma harmônica e integrada;
III – Será constituída no âmbito do Ministério da Justiça por uma Comissão
formada por 11 (onze) membros, sendo 03 (três) membros do Ministério da Justiça, devendo
01 (um) membro ser da Secretaria Nacional de Direitos Humanos ou ao órgão que vier
suceder esta Secretaria; 01 (um) do Ministério do Exército; 01 (um) da Polícia Federal; 03
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(três) membros indicados pelo Conselho Nacional das Guardas Civis do Brasil e 03 (três)
membros indicados pela União Nacional dos Guardas Civis observando o seguinte:
1. Mandato de três 03 (três) anos, podendo ser reeleito por uma vez;
2. Contar o Conselho com, no mínimo, 04 (quatro) integrantes efetivos da
carreira de Guarda Municipal;
3. Dentre os representantes indicados pelo Conselho Nacional das Guardas
Civis do Brasil, poderão ser eleitas pessoas de notório e real saber e conhecimento técnico no
campo da Segurança Pública, especialmente no Campo de Guardas Municipais;
4. Os Conselhos Regionais que serão criados no âmbito das Secretarias de
Estado da Segurança Pública terão a mesma composição básica, sendo os membros do
Ministério da Justiça, substituídos por membros da própria Secretaria de Estado da Segurança
Pública onde será presidido por membro indicado pela Procuradoria Geral do Ministério
Público do Estado e secretariado por um integrante efetivo da carreira de Guarda Civil,
conforme dispuser a legislação estadual.
Art. 20 – As Guardas Civis, ou Secretarias Municipais de Segurança, de
cidades que apresentem projeto de Segurança Pública Municipal mediante a instituição de uma
Política de Segurança Pública Municipal, prevendo aquisição de viaturas, equipamentos,
programas de aperfeiçoamento profissional e operacional aos Guardas Civis, poderão obter
repasses do Fundo Nacional de Segurança Pública.
Art. 21 – Esta lei será regulamentada pelo Poder Executivo por Lei
Complementar, até 30 dias de sua publicação.
Art. 22 – Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário.
JUSTIFICATIVA
Parte da proposição ora apresentada é oriunda da proposta elaborada pelo III
Congresso Nacional de Guardas Municipais, realizado em Curitiba na data de 17 de setembro
de 1992.
O Art. 144, § 8º, da Carta Magna permitiu que os municípios brasileiros
criassem guardas municipais, destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações.
Nenhum artigo de lei deve ser interpretado, exclusivamente, em sua literalidade. A
hermenêutica ensina que a interpretação mais completa é a sistemática, que interpreta o
dispositivo, dentro do contexto que se insere.
O nosso Código Civil, não deixa margem à dúvidas quando assevera que os
bens de uso comum do povo são: entre outros, no âmbito do Município, as ruas, praças,
jardins, logradouros públicos, lagos, rios navegáveis, circunscritos ao território municipal que
não estejam, por qualquer título, no domínio da União, do Estado ou do particular.
De há muito perdida, a segurança coletiva continua sendo a aspiração de
todos, muito embora este seja um setor do Estado atingido por elevado grau de ineficiência.
Delinqüentes sentem-se à vontade, transitando livremente pelos bens de uso comum do povo
para atacar suas indefesas vítimas. Neste mister, crianças e velhos não são poupados. A escola,
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outrora destinada ao ensino tranqüilo, tem-se tornado uma preocupação permanente para os
pais. Comerciantes contratam seguranças particulares, substituindo a atividade da polícia.
Casas transformam-se em fortalezas, quando não em canis. Como a carência de polícia é
patente, tornando a ordem pública sobremaneira frágil, estudantes armam-se para ir à escola.
No regime federativo vigente no país, o poder de polícia se distribui pelas
três esferas de poder: a União, os Estados membros e os Municípios. A polícia não nasce da
natureza. Como criação jurídica, necessário se faz que o constituinte e até mesmo o legislador
infra-constitucional, enfrentem com mais arrojo a participação ativa, utilizando-se de uma
linguagem que seja ao mesmo tempo clara e abrangente, já que o Estado – membro, até aqui,
tem-se mostrado impotente para baixar a criminalidade a níveis suportáveis para a população.
Considerando que a segurança pública é dever do estado, direito e
responsabilidade de todos, os Municípios, através de suas respectivas Guardas Municipais,
deverão dar proteção mais ampla possível aos bens, serviços e instalações, devendo, nesse
caso, tolher toda ação nefasta de indivíduos, preventiva e repressivamente, quando se trata da
preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas, do patrimônio e dos serviços
comunais.
PORQUE PEDIMOS A PROMULGAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR:
Desde a promulgação da Constituição de 1988, as Guardas Municipais vêm
se multiplicando em larga escala por todo o país, especialmente no Estado de São Paulo, o
mais rico da nação, que hoje já conta com mais de 300 corporações (mais da metade das
existentes no Brasil).
Aliados a esse crescimento multiplicaram-se também, os problemas que a
falta de regulamentação da atividade das Guardas Municipais por conseqüência trouxe a
sociedade. Os cotidianos conflitos entre os órgãos públicos integrantes do aparelho policial do
Estado e as Guardas Municipais, se não foram previstos pelos constituintes de 88, aos menos
não tiveram deles a preocupação em evitá-los.
Sempre que o assunto Guarda Municipal é colocado em pauta, é possível
notar com certa freqüência, que a sociedade e seus representantes (classe política)
desconhecem o tema, e por conseqüência a essência da proposta apresentada. Entendemos ter
sido este o principal obstáculo para sua aprovação até o presente momento. A desmistificação
do tema possibilitará a derrubada de alguns dogmas a respeito. Dentre eles:
1) As Guardas Municipais têm poder de polícia?
2) Por que não se propôs um projeto de lei ao Congresso Nacional visando
à ampliação das atribuições das Guardas Municipais como já foi proposto no Senado Federal,
por exemplo?
3) Este texto não é inconstitucional?
4) Por que não se iniciou este trabalho pela assembléia legislativa ou pelas
próprias Câmaras Municipais?
O grupo de trabalho constituído para a elaboração da presente proposta teve
a preocupação de abordar as questões referentes à regulamentação da ATUAL ATIVIDADE
das Guardas Municipais e não da ampliação de suas atribuições.
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Por outro vértice, diversos projetos sobre o tema já tramitam no Congresso
Nacional visando regular ou alterar a matéria, porém, há muitos anos sem sucesso. Apesar da
polêmica discussão e das dificuldades de aprovação de uma emenda constitucional, as
Guardas Municipais crescem a cada dia e por serem instituições públicas prevista
constitucionalmente no capítulo da SEGURANÇA PÚBLICA, vêm encontrando respaldo
para continuarem suas atividades de policiamento a critério e interpretação da lei por parte de
cada prefeito municipal.
Por todas as razões expostas, entendemos que o texto apresentado em nada
se confronta com a Constituição Federal, e, considerando que ele apenas objetiva regular o que
a própria Constituição já prevê em existência, mas, que por não regulamentar suas estruturas
orgânicas nem definir o perfil profissional de seus componentes, considerando que o Guarda
Municipal passa por formação específica diferenciada dos demais servidores municipais
encontrará respaldo jurídico para tal propositura.
Por último buscou-se a gestão do Governo Federal justamente nos três
Ministérios diretamente envolvidos na questão que são:
a) Ministério da Justiça – acompanhamento e registro da criação das
atribuições e competências das Guardas Civis;
b) Ministério do Trabalho – Carreira, direitos e benefícios de seus membros;
c) Ministério da educação – Instituição da profissão e órgãos reguladores
para criação dos cursos e escolas oficiais de formação.
Entendemos que todas estas missões estariam fora da alçada do Estado
membro e das Câmaras Municipais.
DO CONSELHO FEDERAL E SEUS ÓRGÃOS REPRESENTADOS NO CONSELHO:
Três membros do Ministério da Justiça:
O Ministério da Justiça após a criação da SENASP – Secretaria Nacional de
Segurança Pública, vem assumindo aos poucos a difícil responsabilidade de elaborar e
executar as macro-políticas de segurança pública do país. A edição da Medida Provisória n.º
2.045 que instituiu o FUNDO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA deu a este órgão
poderes para ditar métodos de gerenciamento das políticas de segurança pública nos estados e
municípios condicionando sua aplicação à liberação de recursos do fundo. Todavia é oportuno
lembrar que um país continental como o Brasil possui realidades bastante diferenciadas nos
Estados, e, que dirá nos municípios!
Entendemos que tais projetos não devem ser analisados somente no
momento em que se solicita o recurso e sim durante todo sua gestão. A participação dos
representantes do Ministério da Justiça neste órgão seria muito mais uma forma de interação
direta de que de fiscalização.
Não apenas por isto, mas se faz necessário criar mecanismos que garantam a
eficácia da aplicação dos recursos, outro fator que sem fiscalização federal tenderá a
inviabilizar a iniciativa e impedir que as Guardas se tornem polícias particulares de seus
prefeitos. Todavia, justifica-se a fiscalização externa na proporção que se aumentam às
prerrogativas e poderes, deva-se aumentar também as responsabilidades.
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Um membro do Ministério do Exército:
O Ministério do Exército é a autoridade responsável pela autorização da
compra de todo tipo de armamento de fogo comercializado no território nacional, além da
fiscalização juntamente com a Polícia Federal da montagem de stands de tiro e escolas
preparatórias de profissionais de segurança além da comercialização de material para
produção de munição e explosivos em geral.
A proposta da participação do exército brasileiro seria importante até
visando uma importante integração entre as forças de segurança do país.
Um membro da Polícia Federal:
Seguindo o mesmo princípio da integração, sabemos que a ação da Polícia
Federal se faz ou deveria se fazer fundamentalmente presente nos portos e aeroportos
brasileiros e nas áreas de fronteiras, fato que pela insuficiência de efetivo não vem ocorrendo
com a devida eficácia.
A integração da Polícia Federal e da Guarda Municipal poderá ser uma
importante aliada no combate as organizações criminosas atenuando o grave problema de
efetivo de policiais federais. A descoberta dos cativeiros de dois, dos quatro mais importantes
recentes sequestros do país mostra o quanto pode ser útil à investigação de grandes criminosos
a participação dos agentes de policia das comunidades. No entanto as Guardas não devem
estar subordinadas a PF e por esta razão a PF deve fazer parte deste Conselho, órgão máximo
de resolução das macro-políticas de emprego na atividade destas corporações.
Três membros da UNGCM:
Proibir que policiais se organizem em associações classistas ou sindicatos é
o mesmo que querer proibir o sonho de qualquer pessoa de ter uma vida melhor. Mais que
isto, seria um afronto a cláusulas pétreas e a própria Constituição Federal.
Para garantir a soberania da categoria e a legitimidade das decisões deste
órgão supremo a UNGCM única associação com representatividade a nível nacional indicaria
seus membros de carreira como representantes dos Guardas Municipais no Conselho Federal
através dos Congressos Nacionais realizados anualmente pela entidade.
Estas vagas garantiriam não só a participação dos próprios Guardas
Municipais nas decisões que envolvem o futuro da própria categoria, mas um passo histórico
na relação de empregados e empregadores em prol de objetivos comuns, a Segurança
Pública.
Três membros do Conselho Nacional de Comandantes:
O Conselho Nacional das Guardas Civis indicaria seus representantes através
de seus congressos que também são realizados anualmente. Este órgão que é mais um fórum
permanente do que uma entidade civil, já que não possui sede nem recursos próprios para
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subsistir, é composto basicamente por comandantes de Guardas Municipais ou Secretários
Municipais de Segurança que em sua maioria não são membros da carreira.
A indicação dos membros do Conselho Nacional das Guardas garantirá a
representação dos prefeitos municipais fechando assim todos os órgãos e níveis de
participação do processo.
Total de 11 membros.
POR QUE NÃO FORAM INDICADOS MEMBROS DA POLÍCIA CIVIL E MILITAR?
O texto do projeto fala da criação do Conselho Federal das Guardas
Municipais, porém com previsão para a criação dos Conselhos Regionais no âmbito das
Secretarias de Segurança Pública. Nesta ocasião caberá aos Secretários indicarem seus
representantes que poderão ser da PM, da Polícia Civil, da Ouvidoria de Polícia etc. A idéia é
que a Constituição orgânica destes Conselhos seja desenvolvida pelo próprio Conselho
Federal após sua criação.
ARCABOUÇO JURÍDICO
Pesquisando a existência de algum tipo de legislação federal que desse
normas e padrões a atividade das Guardas Municipais, descobrimos simplesmente que ela não
existe. A legislação hoje existente permite através da composição das doutrinas jurídicas,
códigos e normas gerais dos demais órgãos de segurança, sua extensão por mera interpretação
as ações das Guardas Municipais em atividade.
Os procedimentos hoje adotados para a criação ou extinção de uma Guarda
Municipal, não seguem orientação constitucional específica, cabendo destaque ao fato de que
as regras impostas pelo Estado Membro para autorizar um Guarda Municipal a portar arma de
fogo, são iguais a de um cidadão comum, e com um agravante, de que ao ter a autorização
para o porte, o cidadão comum a tem nas 24 horas do dia, enquanto que o “servidor policial”
da Guarda Municipal só o tem durante o horário de serviço, fato que ao nosso ver é no mínimo
uma incoerência.
No campo funcional, as Guardas tem o mesmo tratamento dos servidores
públicos civis. O tratamento diferenciado pela função policial acaba ficando a critério de cada
prefeito e seus comandantes nomeados, que como sabemos na grande maioria das vezes são
PMs e acabam tendo que servir a dois comandos distintos: Governador (comandante geral da
PM) e prefeito.
A conclusão é que, guardada a autonomia municipal, urge a necessidade de
se dar norma a alguns procedimentos que devam ser comuns a todas as Guardas Municipais no
país. E por que? Ninguém se intitula médico estudando o que quiser da forma e durante o
tempo em que quiser, também não estando os já formados, livres para em nome de suas
profissões fazerem o que queiram com seus bisturis. Assim, podemos falar dos engenheiros,
advogados, professores, jornalistas e tantas outras atividades profissionais que são regidas por
leis e órgãos reguladores e credenciadores de seus profissionais.
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Por derradeiro, proporcionar a profissionalização da atividade policial dos
Guardas Municipais é o norte e o conceito em que fundamentamos a idéia da proposta desta
Lei.
Se quisermos dar as Guardas Muniicpais as mínimas condições para
colaborarem com as polícias estaduais no combate a criminalidade, devemos tomar iniciativas
que extingam a existência de corporações que ainda atuem baseadas na clandestinidade ou
para quem preferir, amadorismo, ilegalidade, no improviso, com o nome que quiserem dar,
porém em muitas cidades pela obstinação de alguns homens que as dirigem, elas vêm
mostrando justificada eficácia por estarem próximas e integradas as necessidades e cultura
locais.
Em última análise podemos afirmar que a “democratização eficiente” do
sistema de segurança pública e em especial do aparelho policial de um país, traduz a
consolidação do Estado Democrático de Direito, e para tanto, é necessário que as forças vivas
da sociedade através de seus órgãos representativos, desenvolvam políticas de segurança
pública para suas cidades com o apoio de suas Guardas Municipais, ocasião em que, as
peculiaridades econômicas, culturais, sociais e geográficas serão plenamente respeitadas e não
mais ditadas por um comando central vindo da capital cuja vocação natural está ligada as
macro-políticas de Segurança Pública.
Na 51.ª Legislatura esta regulamentação, fora apresentada pelo Deputado
Nelo Rodolfo – SP.
Quando a Proposta de Emenda Constitucional do Senado, foi enviada a
Câmara, empenhei-me em ser o Relator, por conhecer a estrutura da Guarda Civil de São
Paulo, que esteve sob meu comando em 2000, quando assumi a Secretaria de Governo, a
corporação tinha 3000 componentes, sendo que 1000 fora de atividade, imediatamente os
3000 passaram a atuar na segurança, pois a população vivia a sensação de insegurança, e em
apenas seis meses deixamos a Guarda Civil se São Paulo com cinco mil componentes, e o
comando fez operações impondo horário de fechamento de bares com alto índice de
periculosidade nas madrugadas, lacrando desmanches de veículos, proibindo comercialização
nos faróis de transito e várias outras atividades que cada cidade conhece melhor que o Estado
e muito melhor que a União. Por essas e outras razões temos que aprovar este Projeto.
Sala das Sessões , em 24 de junho de 2003.
Arnaldo Faria de Sá
Deputado Federal – São Paulo